“清朝中衰”的重要诱因

2017-04-17 09:06 来源:北京日报 
2017-04-17 09:06:54来源:北京日报作者:责任编辑:张鑫

  作者:中国政法大学法律史学研究院教授、博士生导师 林 乾

  中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡,这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。顺治十八年(1661),清朝废除了沿自明代的巡按御史制度,地方权力制衡的架构被打破,总督、巡抚成为真正的封疆大吏,其权力扩张的同时,监督制度严重缺失。故康雍乾时期,屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清政府通过扩大密折制在地方官中的使用范围,在浙江、福建等“问题多发”省份派遣巡察官等措施,试图弥补巡按御史废除后地方大吏监督缺失的负面影响。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕,监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露,并成为“清朝中衰”的重要诱因。

  巡按制度废止,不但打破了中央与地方的权力平衡,也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏,行政、监察两套系统合而为一,其利害关系,康熙时诗文家储方庆在“裁官论”一疏中讲得非常清楚。他说:天下之官以数万计,而其大势常出于两途,六部操政柄,行之于督抚,督抚之下府县,以集其事,此一途也;科道察部臣之奸,巡方制督抚之专,而推官实为之爪牙,此又一途也。认为“天下之大,天下之人之众,并为一途,以乱一人之视听,恐非天下之福”。(《清经世文编》)他认为当时之弊,地方官上下勾结,互相欺蒙,足以乱天下有余。

  储方庆的上疏,指出行政与监察乃并行不悖的两套系统,功能各有不同,不能混而为一。巡按等裁撤后,监察系统在地方不复存在,尽管总督兼右都御史衔,巡抚兼右副都御史衔,负有监督其下地方官的职责,但谁来监督督抚?

  储方庆的“忧虑”很快得到验证。雍正元年二月初四,翰林院检讨李兰密奏说:督抚本是守令的表率,负有进贤退不肖的职责。而各省地方或一二千里,或数千里不等。守令散处四方,督抚端居省城,形迹隔绝,上下莫通。十数年来种种弊端难以悉数,此皆有督抚而无按臣之所致也。“且近来督抚提镇之权,亦大盛矣,挟赫赫炎炎之势,令人敢怒而不敢言,即有过举,谁为参究?”(军机处录副奏折)督抚无人监督,且上下勾结,地方下情无法上达,使得中外一体的政治格局遭到破坏。

  历代王朝多注重发挥监察对行政的制衡作用,而清朝打破了这一平衡。这也是乾隆中期以来,地方连续发生数十起侵贪大案的重要原因之一。这些大案以时间长、数额大、集团性为特征。最后案发也并非因督抚之间,以及督抚与布按之间揭劾出来,相反,不少案件形成自上而下的贪腐团伙。如甘肃冒赈案,正法及免死发遣者多达一百余人,府道以上衙署为之一空。乾隆帝也承认,此案“竟无一人举发陈奏”。乾隆五十五年,内阁学士兼礼部侍郎尹壮图上疏称“各省督抚声名狼藉,吏治废弛”,各省“大抵皆然”,(《清高宗实录》)堪称是对“极盛之世”地方情况的总结。

  整体上看,巡按制度废止后,历经康雍乾一百三十余年,之所以能够继续维系中央对地方的权威,靠的是“盛世”三帝的“乾纲独揽”,督抚尚不敢为所欲为。但嘉道以后,督抚以欺蒙为能,社会危机终于爆发。

  道光十二年(1832),御史冯赞勋上奏称:近日各省州县,玩视民瘼,只知有上司不知有百姓,只顾一己之考成,而不顾民间之疾苦。而为督抚者姑息徇庇,致使灾害频仍,贼匪充斥,地方之所以日疲,民生之所以日蹙也。这种现象在全国具有普遍性。他提出,只有恢复巡按制度,才能缓解社会危机。道光帝将此奏交大学士、军机大臣会同吏部、都察院等议。但讨论的结果是“各省督抚,悉由皇上灼知慎简,较之巡察官,受恩既重,扬历亦久,皆当竭忠图报,不负委任”,且乾隆、嘉庆年间又有“责成籍隶本省之科道访闻明确,指名纠参”的谕旨,结果以国家法制相维已极周备,所请应毋庸议。(军机处录副奏折,大学士等折,道光十二年七月初六)巡按制度最终未能恢复,社会危机随即爆发。

[责任编辑:张鑫]



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